Acordo de Parceria, uma janela de oportunidade mas de efeitos não imediatos

José da Silva Lopes, Manuela Morgado, Mário Valadas e Cordeiro Baptista, in Público on-line

O novo programa de fundos europeus deve preocupar-se com as regiões mais atingidas pelo desemprego de longa duração e com as empresas exportadoras, propõem os autores.

O investimento de Portugal desceu de 38,5 mil milhões de euros em 2008 para 25,5 mil milhões (em média anual de 2012/2013), ou seja, de 22% para 15% do PIB. Este desgaste sistemático ao longo dos últimos seis anos tem consequências fatais sobre o crescimento económico e é difícil de recuperar. Em primeiro lugar, porque as empresas estão descapitalizadas e a capacidade de poupança das famílias reduziu-se.

Em segundo lugar, a oferta de crédito bancário continua limitada pelas exigências comunitárias para proteger a solvabilidade dos bancos. É neste contexto que se abre uma janela de oportunidade com o novo Acordo de Parceria com a União Europeia (AP 2020), e que envolve um montante de apoios e subvenções para os próximos anos de mais de 25 mil milhões de euros, oriundos dos três fundos estruturais e dos outros dois fundos das áreas agrícola e das pescas. Este valor de 25 mil milhões de euros é igual à média anual do investimento dos últimos dois anos.

O AP 2020 pretende atacar os quatro grandes constrangimentos da economia portuguesa: na competitividade e internacionalização das empresas, na inclusão social e emprego, no capital humano e na sustentabilidade e eficiência no uso dos recursos. Nele subjazem as motivações da economia do conhecimento, da formação – da escola à profissão –, da investigação tecnológica e inovação. Terá efeitos no crescimento em geral e na oferta de bens e serviços transaccionáveis. Mas não com a urgência nem com a incidência que seriam necessárias.

Com efeito, os incentivos: ou serão afectados a projetos de maturação relativamente longa, por exemplo o Ensino e Investigação e Desenvolvimento Tecnológico; ou se dirigem a algum alívio do Orçamento do Estado por comparticipação em despesas públicas, nas áreas da promoção do emprego (com soluções algo paliativas e de reduzida sustentabilidade), da inclusão social e combate à pobreza (manifestos subsídios sociais), do ensino e formação ao longo da vida e do ambiente - sem grande rigor, dir-se-á que a parcela dos fundos destinada ao Estado não andará longe de metade do total dos meios do Acordo; ou se destinam à área ambiental, (visando desde o combate às alterações climáticas e a proteção ambiental até à boa gestão dos recursos hídricos, resíduos, lixo e recuperação de passivos ambientais) fundamentais para a melhoria de qualidade e sustentabilidade no uso dos recursos mas sem efeitos relevantes e imediatos no crescimento; ou, ainda, no domínio da competitividade e internacionalização, o mais dirigido às empresas, são, em regra, reembolsáveis e não cofinanciáveis, ao contrário do que tem sido costume – apesar de algumas excepções para as PME – e, por isso, menos efectivos.

Avaliação pouco pragmática
O Acordo desenvolve um exercício teórico complexo e repetitivo que parte da fixação de onze objectivos temáticos (OT) de que decorrem quadros extensos de prioridades específicas. Os OT distribuem-se e cruzam-se nos quatro programas operacionais centrais (PO) correspondentes aos quatro domínios de constrangimento económico que se pretendem remover.

A elegibilidade de candidaturas e selecção dos projectos baseia-se nos resultados esperados – eventualmente empolados – nas variáveis temáticas relevantes. Não podendo a definição das prioridades ser completa nem os critérios sempre quantificáveis, a rigidez de procedimentos não assegura eficiência na hierarquização da valia dos projectos nem a desejável e decidida discriminação em favor do sector transaccionável.

Em segundo lugar, a complexidade do sistema é aumentada com o reforço da componente regional. Com efeito, paralelamente aos PO centrais, são fixados programas operacionais regionais para cada uma das sete regiões de coordenação económica, em que cada um pode cobrir todos os objectivos temáticos. Vai-se mesmo até ao nível das 23 sub-regiões do Continente. Considerando também os dois fundos não estruturais, agrícola e das pescas, a expressão relativa dos meios de atribuição regional será da ordem dos 53%. Não nos parece oportuna esta dispersão regional na atual conjuntura de escassez de recursos.

Por fim, o Acordo assenta numa orgânica de governação complexa: Comissão Interministerial (órgão de orientação e coordenação dos Fundos); Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais; Comissões de Acompanhamento dos Programas; Conselhos Estratégicos para o Desenvolvimento Metropolitano e das Sub-regiões. O órgão fulcral de todo o processo é a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, de quadro extenso, a quem compete a monitorização e avaliação da gestão, a reprogramação, a coordenação dos fundos e as ligações às autoridades europeias.