Pandemia é a mesma, mas resposta orçamental dos Estados mantém-se desigual

Sérgio Aníbal, in Público on-line

A pandemia chegou a todo o mundo, mas o esforço orçamental feito para combater a crise foi muito diferente entre os países. No grupo das economias mais avançadas, Portugal destaca-se pela prudência da resposta dada

A pandemia forçou os Estados a abrir os cordões à bolsa para evitar um colapso económico ainda maior do que o já registado, mas os esforços que cada um dos países está a fazer são muito diferentes uns dos outros, algo que pode ser decisivo para a força da retoma que será conseguida. Para já, Portugal está entre os países europeus que menos gastam de imediato no combate à crise, arriscando-se a ser também um dos que mais lentamente regressa aos níveis de actividade económica anteriores à pandemia.

Um pouco por todo o mundo, a intervenção das finanças públicas para combater a pandemia e limitar os impactos económicos negativos está a atingir uma dimensão inédita durante a presente crise. Pela primeira vez na história, a dívida pública a nível mundial deverá ultrapassar a barreira dos 100% do PIB, o indicador mais claro do esforço que os Estados estão a fazer, não só para combater a pandemia, mas também para tentar compensar, com mais despesa e investimento públicos, a quebra forçada que se registou no consumo e no investimento do sector privado.


Com entidades como o Fundo Monetário Internacional ou como a Comissão Europeia a recomendar a adopção de políticas orçamentais expansionistas, a generalidade dos Estados, nos cinco continentes, reforçaram as despesas e abdicaram de receitas, registando impactos negativos imediatos no défice e arriscando novos défices no futuro. No entanto, quer a dimensão da intervenção realizada quer o tipo de acção desenvolvida variam muito de país para país.

Numa exaustiva base de dados compilada pelo Fundo Monetário Internacional sobre as medidas adoptadas de combate à crise em 190 países (cuja última actualização foi feita a 24 de Outubro), é possível verificar que, a nível global, os Estados adoptaram medidas que conduziram a um impacto imediato no défice (por aumento da despesa e diminuição da receita) equivalente a 5,9% do PIB mundial (mais de 5 biliões de dólares). E que, em paralelo, anteciparam despesas ou adiaram receitas num montante equivalente a 1% do PIB e deram apoio à liquidez das empresas e famílias (com empréstimos e garantias) no valor de 6% do PIB.

Entre os 190 países, contudo, tanto é possível encontrar casos em que o esforço orçamental de combate à crise foi quase nulo, como verificar que há países onde a intervenção do Estado ficou muito acima da média mundial. O Estado em que o impacto orçamental imediato foi mais alto foi o do Tuvalu, um pequeno arquipélago do pacífico, cujas medidas, de combate à doença e de apoio à economia, ascenderam a 29% do seu PIB.

Mas para além destes casos extremos é possível verificar que, em média, é nos chamados países avançados que a intervenção dos Estados foi mais significativa, com um impacto orçamental imediato equivalente a 7,3% do PIB. Nos países emergentes este indicador fica-se pelos 3,8% e nos países de baixos rendimentos é de 2,4%.

Há duas grandes explicações para o facto de os países avançados estarem a ser mais audazes no esforço das suas finanças públicas no combate à crise. A primeira é que, em média, a incidência da pandemia foi mais significativa, com a Europa e os EUA a destacarem-se de forma significativa. A segunda é a maior capacidade destes países para fazerem um esforço orçamental extra, uma vez que beneficiam de condições de acesso a financiamento nos mercados muito mais favoráveis do que nos países emergentes ou de baixo rendimento.

Portugal tentar adiar impactos

Mesmo dentro destes grandes grupos, há diferenças muito significativas entre os países. De acordo com os dados publicados pelo FMI, nas economias avançadas, onde se inclui Portugal, destacam-se as medidas com impacto orçamental imediato adoptadas pela Nova Zelândia e que representam 19,5% do seu PIB. No outro extremo está Noruega, sem medidas com impacto no défice, e a Eslováquia com 2,5%.

E Portugal fica entre os países que mais prudente foi na hora de tomar medidas com um efeito imediato negativo no défice. De acordo com as contas do Fundo, as medidas até agora tomadas por Portugal conduzem a um agravamento do défice de 3,2% do PIB, um valor que fica bem abaixo da média de 7,3% registada no total das economias avançadas e que só ultrapassa neste grupo a Noruega, a Eslováquia e a Finlândia.

Portugal é assim, entre 38 países com economias avançadas, o quarto com um impacto orçamental imediato mais baixo por conta das medidas tomadas no combate à pandemia e ao seu impacto na economia.

Os números do FMI revelam contudo que, quando se olha para medidas sem um impacto imediato no défice, com a concessão de empréstimos e garantias, ou o adiamento da cobrança de impostos ou contribuições para a segurança social, Portugal já é dos países a tomar medidas mais ambiciosas.

Juntando estas formas de apoio à liquidez das empresas e das famílias, as medidas adoptadas em Portugal correspondem a um valor equivalente a 10,8% do PIB, um dos maiores entre as economias avançadas. Neste caso, o impacto no défice não é imediato, mas o Estado corre o risco de ocorrer mais tarde, na eventualidade de os empréstimos não serem devolvidos ou os impostos adiados não serem pagos.

Este tipo de posição de Portugal – a de um país em que o esforço financeiro do Estado no combate à crise foi relativamente reduzido no que diz respeito a medidas com impacto no défice e apenas mais elevado nas medidas de apoio à liquidez – já tinha sido evidente em anteriores análises do mesmo tipo.

O think tank Bruegel, numa análise a 10 países da União Europeia mais o Reino Unido e os EUA, colocou Portugal a par de países como a Grécia ou a Espanha entre aqueles com um “impulso orçamental imediato” mais reduzido e bem longe do registado em países como a França e principalmente a Alemanha.

Na semana passada, também a Comissão Europeia, nas suas projecções de Inverno, calculava que Portugal será, em 2020, o sexto país da UE em que as medidas tomadas terão um menor impacto no défice em percentagem do PIB.

Para além das explicações que podem advir da incidência da pandemia em cada país, o esforço orçamental imediato relativamente baixo de Portugal (e de países como a Grécia e a Espanha) pode também encontrar a sua explicação no receio de que o país, tendo um rácio de dívida pública dos mais elevados e tendo passado recentemente por uma crise de acesso ao financiamento de mercado, terá menor espaço de manobra para deixar derrapar as suas contas públicas. Em diversas ocasiões, António Costa fez questão de deixar claro que, na escolha das medidas anti-crise, era sempre preciso levar em conta a necessidade de manutenção de uma gestão orçamental prudente.

No pólo oposto, encontra-se por exemplo a Alemanha que, de acordo com os dados do FMI, está a tomar medidas com um impacto de 8,3% do PIB, o valor mais alto na União Europeia, beneficiando de um nível de dívida pública relativamente moderado para estimular a sua economia.

O fundo de recuperação europeu tem como objectivo reduzir estas diferenças (o FMI calcula que representa 3,8% do PIB da UE), permitindo que países mais vulneráveis a nível orçamental possam tomar mais medidas sem aumentar a sua dívida, mas mesmo assim, principalmente no curto prazo, existe o risco que estas diferenças entre os esforços orçamentais feitos por cada país se venham a reflectir no desempenho económico conseguido e, designadamente, na velocidade da recuperação.

Isto ganha particular relevância se se notar a coincidência de os países agora mais prudentes nos estímulos orçamentais, como Portugal, Espanha ou a Grécia, estarem também entre as economias mais frágeis perante esta crise, pelo facto de dependerem grandemente de sectores como o turismo ou a restauração.

Não é de estranhar portanto que as previsões que já estão a ser feitas para a evolução das economias europeias nos próximos dois anos colocarem Portugal entre os mais afectados pela presente crise. Nos orçamentos do Estado para 2021 apresentados pelos países da zona euro, o documento proposto pelo governo português é aquele que aponta para a manutenção no próximo ano de uma perda do PIB mais acentuada relativamente ao valor de 2019, antes da pandemia.

E na passada quinta-feira, a Comissão Europeia colocou Portugal no grupo de nove países da zona euro que, depois da queda profunda da economia durante este ano, não irão, nem em 2021, nem em 2022, conseguir regressar ao mesmo valor do PIB que se registava antes da crise.